这种现象在有些地区表现得尤为突出。
困局
此前有媒体报道，西南地区一家县级人民医院共有编制763个，实有职工1121人，其中在编职工616人，空编率高达19.3%，而编外职工则达到505人，占总职工数的45%。尤其在护理岗位，489名护士中编外人员多达313人，占比高达64%。从该县整体情况看，卫生系统共有编制2475个，实有2065人，空编410名，空编率16.57%，而全县招聘的无编制医务人员数量远超在编人员数量。
有编不用，症结何在？
问题的根源在于编制使用的审批流程与财政支出逻辑。
编制虽然隶属于医院，但在许多地区，其使用必须经县机构编制委员会批准。一旦编制获准使用，县财政需负担对应人员的人头工资拨款，而医院自行招聘临聘人员，不仅无需编委会批准，其工资待遇也几乎全部由医院自身承担。
在这一机制下，地方编办为降低公共医疗资金的直接投入，倾向于严控编制使用，客观上把人员招聘的经济压力转嫁给了医院。
华北地区某县级医院院长也向中国县域卫生融媒体表达了类似的无奈。
他表示，眼下医院并非没有空编，但启用编制引才，必须经过一系列繁琐的前置审批。目前，该省医疗机构的人员招聘统一由省人社厅统筹，科室有用人需求只能层层上报计划。
他指出，这不仅是本省的困境，也是困扰全国医疗机构负责人的共性难题。“国务院下发的医改文件都要求把编制盘活，但真正落地的很少，因为涉及多部门利益，都不愿放权。”
甘肃省人大代表赵韬在今年两会期间提出了“关于动态调整公益一类基层医疗机构人员编制”的建议。他指出，作为服务网底的乡镇卫生院与社区卫生服务中心，承担着繁重的基本医疗、健康教育和公共卫生职责，但其人员配置仍在沿用多年前“每千人口0.9～1.1名”的旧标准，严重滞后于实际工作量的增长。优化编制配比，已成为释放基层活力、筑牢健康防线的迫切要求。
探索
面对困境，破题的努力从未停止。
安徽省的创新最具代表性。2025年9月，安徽省卫健委主任邢程在国家卫健委召开的“推广三明医改经验、深化以公益性为导向的公立医院改革”主题新闻发布会介绍，2025年安徽省财政统筹安排8.2亿元支持公立医院发展、临床重点专科建设、医学人才引育等，卫生健康投入较上年增长13.6%。
其中，创新设立的编制周转池制度成效显著，通过动态调剂全省事业单位空余编制，为公立医院盘活6万名存量编制资源，覆盖省市县200余家公立医疗机构。安徽省还实行“一院一策”，保障国家区域医疗中心6000余名编制，并通过实施大学生乡村医生专项计划，将全省600余人纳入编制保障。
“县管乡用”是另一种见效显著的模式。
安徽省淮南市寿县打破编制层级限制，探索建立“县管乡用、乡聘村用”的用人机制，推动人才资源在县域内共享。
寿县采取了定编制规模、定基层配置数、定县级医院派遣人数的“三定”模式，并明确规定，县级医疗机构新招聘的执业医师，5年内应到乡镇卫生院工作至少1年，无基层工作经历的中级职称执业医师，在申报副高职称前应到基层服务1年。
目前，该县县级医院已向全县25个乡镇卫生院派遣72名专业人员，乡镇卫生院选聘55名编制内人员驻村服务。
为确保实效，寿县还建立了“双考核”机制，考核合格者在职称晋升、岗位聘任中享受优先政策，今年以来已有25名派驻人员和11名驻村人员获得优先晋级晋升。
此外，在医共体框架下统筹编制资源，也正成为改革的重要方向。
三明市在编制管理方面，保持了基层医疗卫生机构的事业单位性质和公益属性不变，但将乡镇卫生院、社区卫生服务中心从县卫生健康部门管理调整到总医院统一管理，人、财、物等全部收归总医院统筹。
医共体内编制分别核定、统筹使用，总医院可根据业务发展需要，在核定总量内统筹调剂同经费渠道的基层医疗卫生机构事业编制，并确保专业技术人员编制不低于编制总额的90%。
成都市武侯区人民医院（武侯区妇幼保健院）则在探索“岗编分离”模式。该院全院在编人员只有40个，且多年未变。医院通过积极沟通，尝试以社区卫生服务中心名义招聘人员（解决编制），然后借调到区人民医院使用，以此化解编制瓶颈。目前，编制资源的灵活运用已显现出积极效果，尤其在高层次人才引进中，编制仍发挥着关键的制度吸引力。
挑战
尽管各方探索不断，但从政策落地到真正破解困局，仍横亘着几道坎。
第一道坎是部门利益的藩篱。
正如华北地区那位院长所言，编制改革“涉及部门利益，都不愿放权”。编制管理关联编办、人社、财政等多个部门，各有考量。编办要控总量，人社要管招考，财政要算人头账。医院急需用人，但谁来审批、谁来买单，始终是一笔错综复杂的账。
第二道坎是财政投入的现实压力。
华东地区某县级医院管理者此前在接受中国县域卫生采访时坦言，公立医院作为公益性事业单位，财政补偿仅为差额拨款，通常只按比例补差在编人员的基本工资。绩效工资和临聘人员的全部薪酬，几乎全靠医院创收。在财政投入不足的情况下，县域医院的经济压力进一步加大，入不敷出、大量负债成为普遍现象，这使得医院不得不依靠“创收”来补亏损、谋发展，而这恰恰又与医院的公益性相矛盾。
第三道坎是编制内外待遇的鸿沟。
尽管政策倡导同工同酬，但在许多地方，这道鸿沟依然明显。多位县级医院医务人员向中国县域卫生融媒体反映，有无编制，在总收入上差距悬殊，直接影响了队伍的稳定性和职业认同感。
第四道坎是“空编”与“缺人”并存的悖论。
部分地方并非没有编制，而是由于招聘程序过于繁琐、医院用人自主权严重受限，陷入“有编难用、有人难进”的僵局。
安徽省卫健委陈鹏处长此前指出，“十五五”的深层政策转向，是医疗卫生领域的投入重点正从硬件规模转向“人的价值”。宏观层面过去注重“千人口床位数”，现在更关注“每千人口执业医师、注册护士数”。
这一转向揭示了一个深刻现实，即在医疗资源总量增长的同时，人才的结构性短缺已成为影响医疗质量与安全的潜在风险。对于县级医院而言，这意味着在规划未来时，必须优先考虑人才队伍的建设，将资金更多投向“人”的发展。
在各省2026年卫生健康重点工作中，“编制”已成为高频关键词。
陕西省强调“统筹推进编制、价格、薪酬、监管等公立医院改革任务”；山西省要求“建立公立医院编制动态调整机制”；甘肃省部署“大力推进以公益性为导向的编制、价格、薪酬、综合监管等改革”；海南省明确“重点从投入、编制、价格、薪酬及监管等方面持续发力”。这些部署表明，编制管理已不是孤立的议题，而是与薪酬、投入、价格、监管协同联动的关键环节。
编制，直接触动了医疗体系中最核心的要素——人。医务人员是服务的直接提供者，其数量、结构和积极性决定了服务的质量与可及性。通过周转池、县管乡用和同岗同酬等改革举措，人才正被导向紧缺岗位，基层队伍得以稳住，内生动力正被激活。但要让改革真正落地，还必须打通部门壁垒、理顺财政机制、弥合待遇鸿沟。
此外，编制问题的解决不能孤立推进。如果财政保障跟不上、薪酬改革落不了地、医院经营自主权得不到尊重，再多的编制也只是“画饼”。对于县级医院而言，改革的核心目标不应仅是增加几个数字，而是建立一套让人才引得进、留得住、用得好的制度环境。
对于千千万万扎根县域的医务工作者来说，一个合理的编制制度，至少能让他们安心行医、踏实成长。
这或许才是编制改革最朴素，也最重要的目标。
发表评论 取消回复